De regeringsformatie: vertrouwen om te wantrouwen

Na de recente schandalen rond demissionair minister-president Mark Rutte is het vertrouwen tussen Kamer en kabinet geschaad. Een motie van wantrouwen redde het niet, maar een motie van afkeuring tegen Rutte wel. Toch lijkt die motie tot nu toe weinig politieke consequenties te hebben. Wat betekenen zulke moties van afkeuring en wantrouwen dan überhaupt nog en wat is de maatstaf voor wanneer ze ingezet moeten worden? 

Tekst: Alexander M. Hiebsch /// Beeld: Bob Foulidis

Alhoewel er een overvloed van problemen is die aangekaart zouden moeten worden in de huidige kabinetsformatie, is het centrale thema van de formatie een ander: Mark Rutte’s zoektocht om het vertrouwen in zijn leiderschap terug te winnen. De aanleiding hiervoor, de kinderopvangtoeslagenaffaire en haar nasleep, is verre van het eerste schandaal gedurende Rutte’s premierschap. Het is echter het eerste dat aan hem lijkt te blijven plakken. Desalniettemin is Rutte ervan overtuigd nog door te kunnen in een vierde kabinet. Sinds het demissionair worden van het kabinet Rutte-III zijn er echter nog meer schandalen naar buiten gekomen die het vertrouwen van de Kamer in Rutte hebben geschaad. Toch heeft een meerderheid van de Tweede Kamer de motie van wantrouwen jegens Rutte niet gesteund, en is slechts een motie van afkeuring aangenomen. Zo’n motie van afkeuring  bekritiseert slechts het handelen van een bewindspersoon maar spreekt nog geen onherroepelijk wantrouwen uit. Maar als de handelswijze van Rutte niet een motie van wantrouwen waard was, wat is dan wél het criterium dat zo’n motie wordt aangenomen?

Moties en consequenties

De situatie rond de aangenomen motie van afkeuring jegens Rutte is niet uniek. Op 13 december 2006 werd een motie van afkeuring aangenomen tegen Rita Verdonk (VVD), die toen minister voor Vreemdelingenzaken en Immigratie was in het demissionaire rompkabinet Balkenende-III. De motie van afkeuring betrof de weigering van minister Verdonk om twee door de Kamer aangenomen moties uit te voeren. Tot dan toe hadden alle aangenomen moties van afkeuring ertoe geleid dat de betrokken minister of staatssecretaris zijn ontslag indiende. Verdonk heeft haar ontslag echter niet ingediend, slechts haar ministeriële takenpakket werd veranderd. De Tweede Kamer heeft zich na een debat uiteindelijk neergelegd bij het aanblijven van Verdonk. Rutte’s besluit om ondanks de aangenomen motie van afkeuring aan te blijven als demissionair minister-president staat daarmee in lijn met het precedent van Verdonk. Alhoewel het aannemen van de motie oneervol blijft voor Rutte, zorgt het gebrek aan politieke consequenties ervoor dat de motie van afkeuring uiteindelijk een leeuw zonder tanden is. Echter, een belangrijk verschil met de casus Verdonk, is dat Rutte er niet van beticht kan worden moties niet uit te voeren. De motie van afkeuring constateert dat Rutte: “ernstige schade heeft toegebracht aan het herstel van vertrouwen van de burger in de overheid en aan het onderling vertrouwen in het proces om te komen tot een nieuwe regering”. Is dit niet de facto wantrouwen vanuit de Kamer aan het adres van Rutte? 

In de grondwet is niets vastgelegd over hoe moties van wantrouwen en afkeuring functioneren en wat de gevolgen zijn als dergelijke moties worden aangenomen.

Om dit te beantwoorden moeten we eerst kijken naar: wat moties van wantrouwen en afkeuring zijn en betekenen, en ten tweede is de vraag wanneer deze moties gebruikt moeten worden. In de grondwet is niets vastgelegd over hoe moties van wantrouwen en afkeuring functioneren en wat de gevolgen zijn als dergelijke moties worden aangenomen. Moties van wantrouwen en afkeuring hebben dus de jure geen speciale status. Dit leidt tot problemen zoals in de fameuze nacht van Schmelzer, van 13 op 14 oktober 1966. Destijds is een reguliere motie van KVP-fractievoorzitter Schmelzer, die niet bedoeld was als motie van wantrouwen, wel op die manier geïnterpreteerd door toenmalig minister-president Cals. Deze en diens kabinet dienden na aanname van de motie hun ontslag in. Maar het gebrek aan codificatie van moties van wantrouwen en afkeuring raakt ook een ander knelpunt, zoals de casus Verdonk laat zien. Want alhoewel het vrijwel ondenkbaar is dat een minister aanblijft na een motie van wantrouwen of afkeuring, is er geen wettelijke garantie dat hij of zij ook echt opstapt. Door de jaren heen ontwikkelde gewoontes kunnen opzij gezet worden als dat partijpolitiek opportuun is.

Een dergelijke garantie dat bestuurders opstappen bij moties van wantrouwen en afkeuring is er wel voor lokale besturen. Deze staan in de Provinciewet, de Gemeentewet en de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Hierin wordt beschreven dat als een bestuurder na een motie van wantrouwen geen ontslag indient, het betreffende lichaam zelf kan overgaan tot het ontslaan van de bestuurder. Dit zorgt ervoor dat moties van wantrouwen sowieso een gevolg hebben. Het is echter te betwijfelen of een dergelijke wet ook kan functioneren op nationaal niveau, omdat artikel 43 van de grondwet voorschrijft dat de koning ministers benoemt en ontslaat, niet de Tweede Kamer. Maar al zou de consequentie van een motie van wantrouwen wettelijk gegarandeerd zijn, dan is nog niet geformuleerd wanneer een dergelijke motie ingezet moet worden.

Huidige regelingen

In het huidige politieke bestel is er geen reglement dat bepaalt wanneer moties van wantrouwen en afkeuring wel of niet ingediend zouden moeten worden en wat de maatstaf is voor het aannemen door de Kamer. Daarmee hangt het indienen van, en het stemmen over de moties af van de inschattingen van de Kamerleden en Kamerfracties. Dit brengt problemen met zich mee. In het huidige interregnum van het demissionaire kabinet Rutte-III is Rutte zowel Kamerlid als minister-president. Een dergelijk cumul van politieke functies is niet ongebruikelijk tijdens een regeringsformatie. Het is wel zeer problematisch omdat Rutte als Kamerlid kan stemmen over moties die oordelen over zijn functioneren als minister-president. Belangenverstrengelingen zijn echter niet alleen van toepassing op Rutte, omdat de acties van Rutte niet los staan van de overkoepelende politieke situatie. De formatieonderhandelingen bijvoorbeeld zullen nog steeds met Rutte gevoerd moeten worden omdat hij fractievoorzitter blijft van de VVD, wat onafhankelijk is van het wel of niet vertrekken als demissionair premier. Dit zorgt ervoor dat het quasi-judiciële besluitstuk of de Kamer Rutte uit zijn macht wil zetten niet besloten wordt op basis van de alleen daartoe benodigde feiten, maar ook op basis van de vraag of dat partijpolitiek opportuun is of niet. Ook al zouden er gegronde redenen zijn om een bewindspersoon uit diens ambt te zetten, weegt de politieke situatie dus zwaar. Dit kan goede gevolgen hebben, als bijvoorbeeld het landsbelang gedurende een crisissituatie in het proces meegewogen wordt. Echter is het onmiskenbaar dat deze belangenverstrengeling kan leiden tot situaties waarin bewindspersonen politieke doodzonden begaan, zoals het onjuist informeren van de Kamer, maar toch niet weggestuurd worden omdat dit voor een meerderheid niet gunstig is. Dit alles wijst op het overkoepelende probleem, dat de maatstaf wanneer het vertrouwen tussen Kamer en kabinet gebroken is nogal arbitrair schijnt. 

Codificatie

Zijn er alternatieven? De Verenigde Staten van Amerika hebben getracht afzettingsprocedures, impeachment, minder arbitrair te maken, door de regels voor afzetting te codificeren, d.w.z. dat de regels vastgelegd worden in de wet. In de VS is impeachment vastgelegd in de grondwet. De procedure maakt het mogelijk hoge burgerlijke functionarissen uit hun ambt te zetten. De specifieke zaken waarvoor impeachment ingezet mag worden zijn ook vastgelegd: “hoogverraad, omkoping of andere zware misdrijven of misdragingen”. Alhoewel hiermee een maatstaf is vastgelegd wanneer een afzettingsprocedure ingezet kan worden, is dit verre van een duidelijke en interpretatievrije maatstaf. Bij de impeachments tot nu toe is het een lastig en voornamelijk partijpolitiek vraagstuk geweest hoe de maatstaf voor afzetting toegepast dient te worden. Dit was nog recentelijk te zien bij de twee impeachments van Donald J. Trump. Een kwestie die daarbij een rol speelt is of een burgerlijke functionaris wel degelijk de wet heeft overtreden of nog net binnen de grenzen van de wet valt. Door de maatstaf voor afzettingsprocedures te codificeren wordt dergelijk grenszoekend gedrag nog verder aangemoedigd omdat de mazen van de wet bewindspersonen kunnen beschermen tegen afzetting. 

Voor Nederland geeft deze codificatie van afzettingsprocedures dus ook geen garantie dat de genoemde problemen voorkomen worden, ook niet als de codificatie nog gedetailleerder beschreven wordt. Naast het feit dat het een sisyfus-taak zou zijn om alle mogelijke vertrouwensbrekende acties wettelijk te beschrijven, zou dit een motie van wantrouwen veranderen in een compleet juridisch proces. Kamerleden zouden dan rechters worden, wat niet hun taak is. Moties over het vertrouwen in een bewindspersoon zijn namelijk niet een oordeel over het verleden, maar over het vertrouwen in de toekomstige intenties en competenties van een bewindspersoon, gebaseerd op diens verleden. Daarentegen zou codificatie voor moties van afkeuring wel een houvast bieden, gezien deze moties alleen betrekking hebben op ondernomen handelingen. Maar ook hier geldt dat een volledige codificatie zou leiden tot een juridisch proces, in plaats van een politiek besluit dat door de Kamer genomen kan worden. 

Maatstaf van wantrouwen

Omdat een motie van wantrouwen fungeert als Kameruitspraak over de toekomstige intenties van een kabinetslid, hoeft er geen wettelijk sluitende standaard te zijn van acties waarvoor moties van wantrouwen ingezet moeten worden. Want ook al zou een bewindspersoon een politieke doodzonde begaan, dan zou de kamer erop kunnen vertrouwen dat genoeg ondernomen zal worden om de fout recht te zetten. Wantrouwen is daardoor een subjectief oordeel, per Kamerlid of Fractie. Een oordeel dat berust op een maatstaf van ontoelaatbare acties zou nog steeds de grondslag kunnen vormen van een ander soort afzettingsprocedure, bijvoorbeeld voor een motie waarin de handelswijzen van een minister worden afgekeurd. Maar, het is betwijfelbaar of het in dat geval om wantrouwen gaat. 

Zodoende moeten wij als burgers de door ons gekozen Kamerleden vertrouwen dat zij indien nodig het kabinet wantrouwen

Uiteindelijk is dit niet een ideale situatie, want de genoemde problemen rond de arbitraire inzet van moties van wantrouwen worden hiermee niet voorkomen. Het inzetten van moties van wantrouwen berust daarmee namelijk op het gezonde verstand van Kamerleden en fracties. Dat kan in de beste situatie leiden tot het goed functioneren van moties van wantrouwen via ongeschreven regels. In een slechtere situatie kan het uitlopen op arbitraire en partijpolitieke beslissingen die noch het landsbelang, noch de democratie helpen. Zodoende moeten wij als burgers de door ons gekozen Kamerleden vertrouwen dat zij indien nodig het kabinet wantrouwen. Maar gezien de motie van afkeuring tegen Rutte juist aanstipt dat dit vertrouwen tussen burger en overheid geschaad is, valt te bezien of een dergelijk functioneren van moties van wantrouwen toekomstbestendig is.

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit /  Bijwerken )

Google photo

Je reageert onder je Google account. Log uit /  Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit /  Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit /  Bijwerken )

Verbinden met %s